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Gouvernance minière à Madagascar

Saholy RAMBININTSAOTRA Enseignant chercheur Département Droit Antananarivo

PLAN

➢ Notion de bonne gouvernance ➢ Notion EITI/ITIE ➢ Analyse succinct du cadre légal gouvernance de l’industrie extractive

pour

bonne

➢ Code minier et ses textes d’application

INTRODUCTION Madagascar : considéré comme les trois pays recelant la plus grande variété de ressources minérales au monde, aux côtés du Brésil et de l’Inde. Paradoxe : l’exploitation de ces ressources extractives génère des revenus considérables. Toutefois le pays figure parmi les plus pauvres au monde. Le pays est vulnérable au « syndrome hollandais » ou « la malédiction des ressources » Malédiction car l’exploitation des ressources naturelles a paradoxalement accru la pauvreté et les inégalités, encouragé la corruption et freiné la croissance économique

MALEDICTION POURQUOI? ❖ Causes de cette pauvreté: ✓

Non transparence des Contrats conclus entre Etat et sociétés minières, souvent mal négociés, signés à leur avantages, et comportent des clauses de confidentialité (le public ne connaît pas les revenus versés à l’État, les droits et privilèges au profit des sociétés minières).

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Insuffisance de compétence pour négocier avec les grands groupes miniers.

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Absence d’équipements adéquats pour une meilleure gestion du secteur.

➢ Ampleur de la corruption, les préfinancements et les commissions occultes ne permettent pas de voir les contributions des revenus miniers au service du développement. ➢ Ignorance des revenus générés par les ressources naturelles (Pétrole, gaz et mines) par les citoyens et certains représentants de l’Etat. ➢

Mauvaise gestion des fonds pouvant servir les citoyens à sortir de la pauvreté, de l’analphabétisme, et de bénéficier d’une meilleure soin de santé.

➢

Incertitudes sur les rôles et responsabilités des différents acteurs œuvrant dans le secteur.

• Quelques pays atteints par ce syndrome: ✓ Au Nigeria: Entre 1970 et 1999, les revenus pétroliers ont été évalués à 231 milliards dollars, mais sur la même période, le revenu par habitant des Nigérians est passé de 264 à 250 dollars. ✓ En Angola: le taux de croissance sur les revenus du pétrole est l’un des plus élevés du continent africain, or près de 70% de la population vit toujours en-dessous du seuil de pauvreté, avec moins de 2 dollars par jour. ✓ Au Venezuela (pays membre de l’OPEP et un des principaux exportateurs de pétrole d’Amérique latine): 2/3 de la population vivent dans la pauvreté. (Source: Banque Mondale, World Development Indicators 2004). 6

Quelques pays qui ont réussi grâce à l’exploitation des ressources extractivex • • • • • •

La Norvège, Le Canada, L’ Australie Le Botswana L’Afrique du Sud La Bolivie: ses revenus dérivés du pétrole et du gaz passent de 448 millions de dollars en 2004 à 1,531 milliard de dollars en 2006 après une série de réglementations redistribuant les bénéfices de l’exploitation des hydrocarbures.

BONNE GOUVERNANCE DES RESSOURCES MINIERES ➢ Définition bonne gouvernance selon UICN et FAO: ✓ Direction claire des résultats réels ✓ Respect des valeurs et droits humains fondamentaux ✓ Accès à l’information et contribution aux prises de décision ✓ Amélioration de la Transparence et normes, et reddition des comptes ✓ Subsidiarité ✓ Gestion des conflits (prévention, résolution, sanction) entre les différents acteurs. ➢ Donc Gouvernance: leadership, transparence, responsabilité, équité et respect des lois.

COMMENT TRANSFORMER CETTE MALEDICTION EN BENEDICTION? ▪ La “malédiction des ressources naturelles” est due principalement aux conditions de leur exploitation. ▪ Possibilité de transformer les revenus générés par le secteur extractif en une bénédiction. ▪ Mesures possibles: ✓ Renforcer les capacités juridiques et fiscales; ✓ Renforcer les capacités pour négocier les contrats dommageables pour les populations; ✓ Renforcer les capacités de la société civile, ✓ Assurer la bonne gouvernance: équation fondamental à résoudre pour pouvoir réformer et reconstruire le pays. 9

Bonne gouvernance correspond à la Vision Africaine des mines à l’horizon 2050« Exploitation transparente, équitable et optimale des ressources minérales pour appuyer une croissance et un développement socioéconomique durables » (adoptée par les chefs d’État et de gouvernement en février 2009).

Quelques objectifs de la vision: ✓ Obtenir une part suffisante des recettes tirées de l’exploitation des ressources minérales. ✓ Améliorer la participation publique et l’obligation de rendre compte. ✓ Prendre en compte de manière intégrée les droits des différentes parties intéressées. ✓ Utiliser de manière efficiente les recettes tirées de l’exploitation des ressources minérales. ✓ Favoriser le développement local… 10

INITIATIVE DE TRANSPARENCE DANS LES INDUSTRIES EXTRACTIVES (ITIE) ▪

ITIE: Norme internationale pour une meilleure gouvernance dans les pays riches en ressources naturelles (vérification et publication complète des paiements effectués par les entreprises, et des revenus perçus par les gouvernements provenant du pétrole, du gaz et des minerais).

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Objectifs ITIE:

✓ ✓ ✓

assurer la transparence des paiements et des revenus générés par les industries, rendre cette information accessible à la société civile et au grand public, favoriser le bon usage de cette richesse afin qu’elle soit un moteur de la croissance économique et contribue au développement durable et à la réduction de la pauvreté. 11

Quels sont les avantages de l’ITIE ? ➢ Garantir qu’une plus grande part des revenus générés par les ressources en minerais, pétrole et gaz est utilisée au profit de la population de la nation concernée. ➢ Renforcer la supervision et le suivi budgétaires. ➢ Renforcer les principaux programmes de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption. ➢ Instaurer la confiance des citoyens dans les institutions publiques. ➢ Promouvoir une meilleure entente entre gouvernements, sociétés, communautés et citoyens et améliorer la situation de l’investissement.

➢ Augmenter la possibilité pour la société civile et la population locale de percevoir l’usage qui est fait des ressources. ➢ Donner la capacité aux citoyens de demander des comptes au gouvernement sur l’utilisation des revenus publiés. 12

Qui sont impliqués dans l’ITIE ? • Gouvernement et institutions publiques: (donne une image plus saine pour attirer les investisseurs étrangers). • Secteur privé • Société civile et autres (ONG, organisation communautaires, Médias, syndicats, Instituts universitaires et de recherche, organisations religieuses, dirigeants traditionnels

INTERETS DES PARTIES PRENANTES DANS ITIE • Pour la société civile: ✓ Renforcement des institutions publiques et élévation du niveau de la conscience citoyenne ✓ Compréhension du secteur privé et amélioration des relations avec celui-ci. • Pour la communauté locale: ✓ Possibilité de bénéficier d’une plus grande part des revenus pétroliers et miniers. • Pour le gouvernements et les compagnies d’extraction: ✓ Renforcement et promotion des valeurs de justice sociale, de responsabilité, de probité et de bonne gouvernance.

LES PRINCIPES AUXQUELS SOUSCRIVENT TOUS LES PAYS QUI ADHÈRENT À ITIE ➢ La publication régulière de tous les paiements faits par les sociétés et de tous les revenus perçus par le Gouvernement malgache de façon compréhensible et accessible à un large public ; ➢ La réconciliation des informations sur les paiements versés et les revenus perçus ; ➢

L’audit indépendant de ces paiements et de ces revenus;

➢ L’inclusion des organisations de la société civile dans la mise en place, le suivi et l’évaluation de ce processus ; ➢ Le développement d’un plan d’action soutenable pour la mise en œuvre de l’initiative avec le soutien des partenaires au développement. 15

BÉNÉFICES ATTENDUS DE ITIE • Une plus grande transparence, une meilleure gouvernance et une plus grande efficacité dans la gestion des revenus du secteur minier ; • Un renforcement de l’image de Madagascar pour attirer les investissements internationaux ; • De meilleurs rapports entre les sociétés minières, les administrations et les populations de régions minières ; • Un meilleur dialogue avec la société civile.

ITIE ET MADAGASCAR •

Madagascar a été accepté comme pays candidat au processus ITIE le 22 février 2008.

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Pays candidat: pays qui s’est engagé publiquement à mettre en œuvre l’ITIE, mais qui n’a pas encore pleinement mis en œuvre toutes les étapes requises.

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Pays conforme: adopte entièrement l’ITIE. Respecte tous les indicateurs du Guide de validation, y compris la publication et la distribution d’un Rapport ITIE

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Madagascar : suspendu du processus de l’EITI depuis octobre 2011. Suspension prolongée jusqu’au mois d’octobre 2013 suite à la décision du Conseil d’administration de l’EITI international, à Lusaka, Zambie, en octobre 2012 Site: www.eiti-madagascar.org

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ANALYSE DU CADRE LEGAL POUR LA MISE EN ŒUVRE DE LA BONNE GOUVERNANCE DE L’INDUSTRIE EXTRACTIVE

✓ Pas de réglementation spécifique quant aux déplacements de population dus à des projets de développement ✓ Bonne gouvernance: participation du public or le cadre juridique de cette participation semble être flou quant au consentement préalable en connaissance de cause

✓18

1- INSUFFISANCE DE RESPECT DES DROITS HUMAINS POUR LES DEPLACEMENTS INVOLONTAIRES ✓ Incertitude juridique sur les déplacements involontaires: loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique qui s’applique. Or, l’esprit de cette loi est différent de celui de déplacement. Cette loi: ➢ Ne règle pas le sort du droit foncier des occupants sans titre ➢ N’évoque pas la possibilité d’une compensation par la fourniture d’un terrain de réinstallation, mais évoque que l’expropriation est compensée par une indemnisation en numéraire. ➢ Ne détermine pas de barème d’indemnisation. Celle-ci se fait au cas par cas. D’où une certaine disparité des indemnités ➢ Ne couvre que le préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation, pour le paiement d’indemnité d’expropriation. Or, selon la directive OP 4.12 de la Banque Mondiale, les indemnisations d’un bien doivent être calculées à la valeur intégrale de remplacement. 19

Cette loi ne précise pas: ➢ le mécanisme de suivi et d’évaluation des activités de réinstallation et de compensation. ➢

le processus de négociation, de gestion des plaintes, évaluation et suivi administratif , mécanisme de consultation et participation du public pour l’acquisition des terres et la réinstallation.

➢ le processus permettant à la population de retrouver, après son déplacement , des conditions de vies équivalentes à celles qui prévalaient avant son déplacement.

2- INSUFFISANCE DE RESPECT DES DROITS HUMAINS PAR LES OUTILS DE GESTION DE L’ENVIRONNEMENT ✓

Le décret sur la MECIE: préconise une étude d’impact environnemental et social en vue de considérer les conséquences environnementales, économiques et sociales d’un projet d’exploitation minière.

✓ Un arrêté sur la participation du public à l’évaluation environnementale: énonce les conditions de consultation et de participation des parties concernées tout au long du processus.

DROITS LOCAUX INSUFFISAMENT PRIS EN COMPTE PAR MECIE: LCPE ▪ Décret et arrêté MECIE parle de consultation publique. ▪ Or consultation diffère du consentement. ➢ Consultation ne permet pas assez au public ou communautés concernés de: négocier les attentes acceptables, refuser leur consentementlorsque leur priorité et préoccupations ne sont pas adéquatement discutés ➢ Consentement: Possibilité pour la population de refuser un projet de développement ou conservation qui affecte ses intérêts; Donne lieu à des négociations sur les droits en causes. 22

▪ Pour une meilleure gouvernance le système du Libre Consentement Préalable et Eclairé (LCPE ) est préconisée (CDB, Charte africaine droit de l’homme, Révision des Industries Extractives de la Banque mondiale …) ▪ LCPE n’a pas de définition universellement admise. ▪ Convention de l’OIT n° 169 de 1989 en donne une définition comme un mécanisme permettant aux populations concernées: ✓ d’exprimer leurs inquiétudes, d’identifier des solutions aux problèmes; ✓ de refuser ou de différer leur consentement jusqu’à ce que certaines conditions soient satisfaite; ✓ de recourir à la justice au cas où leur avis a été occulté pour le projet de développement qui affecte leur vie, croyances, institutions, bien-être spirituel et terres; ✓ de contrôler le développement économique, social 23 et culturel sur leur territoire.

COMPOSANTS DU LIBRE CONSENTEMENT PRÉALABLE ET ÉCLAIRÉ

Libre • Le consentement n’est pas valable s’il est obtenu par coercition ou par manipulation. • Le promoteur du projet ne doit pas être l’entité responsable de l’obtention du consentement, mais une entité indépendante. • Des voies de recours judiciaires doivent être accessibles afin de mieux se protéger contre d’éventuels écarts dans le processus d’obtention du libre consentement préalable et éclairé.
Consentement •

implique la consultation et une participation effective à tous les aspects de l’évaluation, la planification, la mise en œuvre, le suivi et la fermeture d’un projet. 24

3) Préalable ✓ Le consentement doit être recherché avant que l’État ne donne l’autorisation finale, ou qu’une entreprise qui a une incidence négative sur la population , ainsi que sur ses terres, territoires et ressources ne débutent ses opérations. ✓ Un délai est nécessaire pour négocier des conditions, comprendre l’information reçue, demander des informations ou éclaircissements supplémentaires…,

Éclairé ✓ La consultation et la participation inclut la divulgation complète et conforme aux exigences de la loi de toute information concernant les projets proposés d’une manière qui leur soit accessible et intelligible.

POURQUOI LE LCPE EST –IL IMPORTANT?

• Les industries extractives: ✓ causent des menaces graves sur les droits et le bien-être des populations. ✓ entraînent des déplacements importants et des dommages irréparables sur les terres et les biens des populations locales. • La LCPE permet aux populations de garantir: ✓ les droits sur les terres, les territoires et les ressources. ✓ le droit de participer aux prises de décisions. ✓ le droit de contrôler les activités qui les touchent…

ANALYSE DU CODE MINIER POUR LA MISE EN ŒUVRE DE LA BONNE GOUVERNANCE DE L’INDUSTRIE EXTRACTIVE

• Pour une bonne gouvernance minière, des mesures devront être prises au niveau du Code minier. • Mesures pour la prévention des conflits d’intérêts ✓ Interdiction au fonctionnaire travaillant dans le secteur minier et aux forces armées de siéger au conseil d’administration des entreprises privées du secteur minier. ✓ Interdiction aux personnes non éligibles de s’impliquer sous quelque forme que ce soit dans l’exploitation des rejets miniers ou le transport, la vente ou la transformation de produits issus de mines ou de carrières.

• Mesures sur le processus d’appel d’offre • Appels d’offres: ✓ Meilleur moyen de s’assurer que l’État obtiendra les prix les plus élevés possible pour ses gisements miniers ✓ Empêche la corruption en veillant à ce que toutes les entreprises soient traitées de manière impartiale. ▪ Avis d’appel d’offres ✓ Doivent être obligatoirement ouverts et compétitifs en vue de l’attribution de droits miniers. ✓ Devraient être basés sur le principe de traitement équitable des soumissionnaires, avec obligation de publier les informations clés à chaque étape du processus. ✓ Les termes régissant les contrats devraient être énoncés dans le code minier, dans le plus de détails possible. ✓ Les contrats-modèles devraient être utilisés comme modèles de base de négociation durant le processus d’octroi de droits 28

❑ Les entreprises devraient se voir interdire de soumissionner si elles ne sont pas en mesure de démontrer leur expertise technique ou si elles ne sont pas financièrement viables ❑ Les firmes ayant des antécédents de corruption, d’évasion fiscale et des activités ayant un effet néfaste sur l’environnement ou tout autre activité illégale devraient également se voir interdire de soumissionner ❖ Mesures sur la transparence ✓ Transparence contribue à empêcher la corruption et permet aux citoyens de savoir ce que gagne l’État sur les actifs publics, ainsi que la manière dont ces actifs sont gérés. ✓ Divulgation totale de tous les contrats miniers dans les 60 jours suivant leur entrée en vigueur, ✓ Cette obligation devrait s’appliquer à tous les contrats dont sont signataires des entreprises détenues entièrement ou en partie par l’État. 29

• La publication obligatoire de tous les chiffres des ventes et des revenus, conformément à l’Initiative pour la transparence des industries extractives • Les entreprises devraient être obligées de publier ce qu’elles paient aux gouvernements projet par projet • Les institutions appropriées ( Banque centrale, Ministère des Finances) devraient s’assurer que ces chiffres soient reflétés dans la loi des finances et s’accordent avec celui-ci. • Rôle de la police minière ✓ mandat et responsabilités de la police minière ne sont pas clairement définis dans le Code minier ✓ le code devrait stipuler clairement que tous les membres de la police minière doivent impérativement faire l’objet d’un contrôle de sécurité avant leur nomination, 30

ANALYSE DU CADRE LEGAL POUR LA MISE EN ŒUVRE DE LA BONNE GOUVERNANCE DE L’INDUSTRIE EXTRACTIVE

• Lacune du Code Minier et ses textes d’application 1- Sur la RSE et les droits des communautés locales ➢ Pas de disposition précise sur la responsabilité sociale des entreprises (RSE) minières ➢ Nécessité de déterminer l’étendue et la portée de la RSE ➢ La définition de la RSE varie d’un pays à l’autre

➢ La définition au Canada : ‘’la relation générale de l’entreprise avec tous ses intervenants. La responsabilité sociale comprend l’investissement dans le rayonnement communautaire, les relations avec les employés, la création et le maintien d’emplois, la gérance de l’environnement et le rendement financier’’.

➢ La définition en France : « Un concept dans lequel les entreprises intègrent les préoccupations sociales, environnementales, et économiques dans leurs interactions avec les parties prenantes sur une base volontaire ». ➢ La définition de la communauté européenne : ‘’Un concept qui désigne l’intégration volontaire par les entreprises de préoccupations sociales et environnementales à leurs activités commerciales avec leurs parties prenantes ». ➢ La définition ISO 26 000 : « la responsabilité d’une organisation vis-à-vis des impacts de ses décisions et activités sur la société et sur l’environnement, se traduisant par un comportement éthique et transparent qui : -Contribue au développement durable, y compris à la santé et au bien-être de la société ; -Prends en compte les attentes des parties prenantes ; -Respecte les lois en vigueur tout en étant en cohérence avec les normes internationales de comportement ; -Est intégré dans l’ensemble de l’organisation et mis en œuvre dans ses relations » 32

Etat des lieux de la RSE dans le secteur Minier •

Les chantiers miniers présentent des risques de santé liés aux métaux lourds et aux substances les plus toxiques notamment:

le fluore qui provoque une affection dentaire sous forme de coloration marbrée, désignée sous le nom de fluorose dentaire.
le cadmium, source des maladies cancérigènes graves par son inhalation prolongée.
le plomb qui provoque une maladie dite plombite par suite d’exposition prolongée en entraînant des troubles dans la croissance chez les enfants et des avortements, des accouchements prématurés chez les femmes en grossesse ;
la silice qui provoque une maladie respiratoire appelée silicose;
les minéraux radioactifs comme l’uranium et ses dérivés dont l’inhalation prolongée provoque des malformations cellulaires avec des séquelles cancérigènes irréversibles. 33

Code minier et sanctions pour non respect du RSE • Pas de procédure relative au constat de non commencement d’exécution des engagements envers les communautés locales • Pas de sanction en cas de manquement aux engagements pris envers les communautés et de non paiement des droits de compensation; • Types de droits: droit à l’information, à un environnement sain (eau, sol air…), droit à l’indemnisation juste et équitable. • Ces différents droits ne sont pas entourés par des garanties de sécurité légale suffisante face à l’activité minière.

• le droit à l’information et le droit à la participation ne sont pas clairement garantis par le code minier et ses textes d’application • Ex: art. 222 du Code minier « Les rapports, comptesrendus et études fournis par les titulaires sont confidentiels pour la durée de validité des permis miniers. Passé ce délai, ils sont accessibles au public ». • Pas de sanction en cas de défaut de consultation du public sur d’éventuels impacts pouvant toucher leur cadre de vie, lors de l’évaluation environnementale et sociale.

• Droit à l’indemnisation très vague: ✓ Non spécification des différents types de dommages pouvant être subis par les communautés locales ex: dégradation de l’environnement (pollution et nuisance), délocalisation village, expropriation des champs et autres dommages. Ces différents types de dommages doivent être distingués en matière d’indemnisation ✓ Pas de dispositions sur les modalités et procédures d’indemnisation des communautés locales affectées par les travaux d’exploitation minière ✓ Flou sur les possibilités de voie recours collectifs en faveur des communautés affectées le cas des VOI dans le cadre de la loi GELOSE 36

Autres faiblesses du Code minier 2- Sur le régime fiscal et douanier • Trop avantageux pour les entreprises au détriments de l’Etat • Nécessité de réviser les clauses devant la flambée des cours des métaux précieux et des minerais (à comparer avec d’autres mesures adoptées dans d’autres pays africains: Libéria, Burkina Fasso, Mali, Ghana) • Taux Botsowana 10% 3- Sur la transparence ✓ Flou sur les dispositions relatives aux informations relatives à l’octroi des concessions minières, l’exploitation et à la commercialisation des ressources minières, aux revenus versés à l’Etat • Absence des sanctions pour non exécution des obligations en matière de transparence 37

Autres faiblesses du Code minier •

4-Sur de développement durable

• Rythme de l’exploitation des ressources minières non définie à l’avance • Absence de politique de réserve dans l’octroi de concessions

• Gestion des concessions minières et des ressources issues de l’exploitation minière ne reflétant aucune préoccupation en faveur des générations futures

Conclusions et recommandations ➢ La transparence, la participation aux prises de décision, et l’obligation de rendre des comptes peuvent favoriser la croissance économique et sociale et la réduction de la pauvreté. ✓ Intégration des principes de l’EITI dans les politiques, les lois et règlements minières; ✓ Création d’organismes nationaux de contrôle et implication des ONG dans le suivi des projets miniers

Suite recommandations

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Intégrer dans le code minier l’engagement de l’Etat en faveur du respect permanent des principes et exigences de l’ITIE ainsi que l’obligation pour les titulaires des droits miniers de les respecter

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Intégrer dans le code minier l’obligation pour l’Etat et les entreprises minières, y compris les sociétés minières nationales, de publier par voie de presse, Internet et tout autre moyen et rendre accessibles : Les contrats, conventions antérieures au code minier de 2002 ; 2. Les Etudes d’Impact Environnemental (EIE), les Plans de Gestion Environnementale (PGEP), les rapports sur les consultations préalables avec les autorités des entités administratives locales et avec les communautés locales

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Instituer des sanctions pour non exécution des obligations en matière de transparence

Suite recommandations sur le développement durable • Institution d’un Fonds de réserve pour les générations futures, appelé communément fonds souverain • Evaluer et Instituer certains gisements en réserves pour les générations futures.

Cours - Gouvernance miniere